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汪恭礼,周培军:全面建成小康社会中律师“万人比”问题研究

发布时间:2016-09-06发布人:网站管理员浏览量:825次

全面建成小康社会中律师“万人比”问题研究

本文刊发于《管理观察》2016年第22

汪恭礼1,周培军2

    (1. 安徽宣城市宣州区铁路工作办公室;2. 安徽宣城市律师协会 ,安徽 宣城 242000

摘要:党的十八届五中全会提出如期实现全面建成小康社会的奋斗目标。随着全面建成小康社会加快,对法律技术服务的需求也日益增加。每万人拥有律师数(下简称:律师“万人比”)被列入全国全面小康进程监测指标体系。本文试图阐述律师 “万人比”的意义,并从理论上分析律师“万人比”低下的原因及提高律师“万人比”的解决思路。

关键词:小康社会 律师 万人比

    一、正确认识提高律师“万人比”在全面建成小康社会中的重要意义

    律师指的是执业律师,持有法律职业资格证书和执业证书,包括专职、兼职、公职、法律援助和公司律师等。律师“万人比” 是指一个区域内每一万人口中平均拥有的律师人数,它是衡量公众接受法律服务的便利程度和法治意识强弱的指标。律师“万人比” 越高,表明执法环境越好,公众法治意识越强,公众接受法律服务越便利。

    (一)提高律师“万人比”,促进经济转型升级

全面建成小康社会在经济建设方面的要求持续健康发展。只有提高律师“万人比”,用户才有可能聘请到经济发展各领域的专业律师,提供专业化的法律服务。如安徽省宣城市筹建了民事、刑事、行政、公司、企业破产重组并购、金融证券、劳动争议、婚姻家庭、农村土地承包流转9 类律师法律事务专家库,并从中遴选了部分优秀律师为机关、企事业单位推荐法律顾问,给地方重大工程、招商引资、重点项目建设提供专业化法律服务。一是提高律师“万人比”,才有足够的律师做政府法律顾问,以便在资本、管理、技术、土地、优化劳动力等要素配置、培育发展新动能、激发创新创业活力、创造新供给、释放新需求等方面提供法律服务。二是提高律师“万人比”,在重大项目立项审批决策、招投标等环节中政府才能有足够的专业律师聘请,以便从法律上对项目的可行性、不可行性等方面进行分析,评估项目对社会稳定的影响,从而更加合理地决策或提前拿出相应的解决方案。三是提高律师“万人比”,投标企业才有可能聘请到对招投标法律理解较为透彻的律师,有效帮助企业做系统的合法性分析,大大降低企业的违法行政风险。四是提高律师“万人比”, 发明者才有可能聘请到对知识产权法律理解较为透彻的律师,为知识产权创造、管理、应用和保护提供法律服务。

(二)提高律师“万人比”,推进民主法治建设

民主法治既是社会文明进步的标志,又是经济社会快速健康发展的法律保证。民主法治建设也是全面建设小康社会的重要目标。只有提高律师“万人比”, 才有充足的律师宣传、践行、推动民主法治建设,维护和捍卫公民的合法权利。一是积极发挥律师宣传引导作用,营造良好的民主法治氛围。提高律师“万人比”, 才有充足的律师通过“普法流动广场”、律师专题讲座、“法律服务进农家”和律师信箱等宣传平台,帮助民众充分了解贴近生产生活的有关法律法规。特别在换届选举过程中,帮助选民了解选举工作的流程、规则和新政策新要求,引导广大民众有序参与选举活动,理性表达自己的要求和愿望,确保依法行使民主权利。二是提高律师“万人比”, 才有充足的律师对民众提出的热点法律问题提供法律咨询,帮助民众释疑解惑,帮助村民在制定村规民约、村民自治章程和签订重大项目合同协议等方面把好法律关,切实满足基层群众在生产生活中的法律需求。三是提高律师“万人比”, 才有充足的律师在基层组织换届选举中以“第三方”名义参与候选人、选民资格认定法律审查,对投票、监票、计票等每个环节进行现场见证,客观真实地见证和记录全过程,有力保障选举工作合法、公平、公正,提高选举工作的公信力和权威性。

(三)提高律师“万人比”,确保人民生活和谐稳定

当前,社会处于转型期,社会矛盾多发易发,迫切需要广大律师为化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定、创新社会治理提供法律服务。只有提高律师“万人比”,才有充足的律师参与矛盾纠纷化解工作,为维护人民生活稳定作出应有贡献。一是提高律师“万人比”, 才能组织充足的律师走访重点村和对象,参与接访、矛盾调解,对可能引发群体性事件或影响人民正常生活的突发事件和重大矛盾纠纷,做好说服、疏导、处理,让群众通过合法的渠道,维护和实现自身利益,以理性、文明的方式化解和消除不和谐、不稳定因素。二是提高律师“万人比”, 才能组织充足的律师开展农村集体土地征用、流转,宅基地使用,农产品质量安全和农业生产等与农村社会经济发展密切相关的法律服务。三是提高律师“万人比”, 才能组织充足的律师开展村级财务管理、村务公开、人民调解等与农村社会稳定相关的政策、规章和法律、法规的培训,帮助村领导班子建立健全议事规则程序以及其他相关工作制度,以提高村民代表、村干部运用法律手段管理村务的水平和能力。

(四)提高律师“万人比”,为生态环境保护提供高效的法律服务

只有提高律师“万人比”, 才有充足的律师为生态环境保护提供全方位、多层次、及时高效的法律服务。一是提高律师“万人比”, 才能组织充足的律师开展生态环境保护方面的普法宣传,为推动生态保护、环境治理、低碳循环发展提供法律服务,从而有力地促进生态环境改善。二是提高律师“万人比”, 才能组织充足的律师履行好涉及生态环境的仲裁、公益诉讼等职责,从而有效拓展节能、水权交易、排污权、碳排放法律服务,促使企业可持续发展。

二、提高律师“万人比”存在的困难与问题

尽管全国各地不断提高律师服务社会经济发展能力,努力提高律师“万人比”,截至目前,全国律师数已超过29.7 万人,但仍然存在律师数量不足、律师区域发展不平衡等问题,不能满足社会经济发展对律师提供法律服务的客观需要。

(一)律师数量不足,律师“万人比”离全面建成小康社会较远

全国律师数已超过29.7 万人,与13.7 亿多人口相比,也就万分之二左右,而国外一些经济发达国家,律师数大概占人口比例都是万分之七到万分之十左右。又如安徽宣城市,2010—2015 年,律师数分别为201 人、220 人、231 人、272 人、305 人、334 人,年末常住人口量(万人)为253.4、254.7、255.6、256.3、257.4、259.2,律师“万人比”分别为0.79、0.86、0.90、1.06、1.18、1.29,实现小康程度为34.35%、37.39%、39.13%、46.09%、51.30%、56.09%,十二五期间律师“万人比”提高0.5,距离小康目标值(≥ 2.3)还相差甚远。

(二)经济发展的差异,律师区域发展不平衡

我国现在律师“万人比”在万分之二左右,而上海、广东等发达地区达到了万分之八以上,浦东新区每万人拥有律师数超过11 名,超过了世界上律师制度最发达的美国水平。但是多数中西部欠发达地区还在万分之一左右。大多数律师事务所在城内或县城周边设置或执业,许多经济不发达的县或边远乡镇根本没有律师事务所和律师。如安徽宣城市城区(含宣州区)有律师事务所15 个,律师105 人;郎溪县有律师事务所5 个,律师35 人;宁国市有律师事务所8 个,律师52 人;泾县有律师事务所5 个,律师26 人;绩溪县有律师事务所5 个,律师10 人;旌德县有律师事务所2 个,律师3 人。

(三)司法考试通过率低,律师准入门槛高

根据我国有关法律规定,只有通过全国统一司法考试,获得法律职业资格,才有机会当律师。而被誉为“中国第一考”的律师职业资格考试,每年的通过率仅在10% 左右,法学院研究生通过比率也只有20% 左右。一些高校法学教育把法学硕士、博士培养成法学科研领域的专业人才,对于偏重实用的律师职业资格考试,他们通过率不高也是正常现象。律师高门槛准入,让把一些高学历法学硕士、博士排除在律师队伍之外,给提高律师“万人比”增加了难度。

(四)律师收入的不稳定性,律师职业失去吸引力

律师是自由职业者,凭个人能力吃饭,收入个体差异非常大,而公务员、公检法司的法官、检察官工资待遇有国家保障。有着数千年的封建历史的中国,“官本位” 意识在人们心目中根深蒂固,律师执业过程中向有关个人或单位调查取证时,却常常遭到拒绝查证,甚至一些行政部门领导认为,只有公安、纪检、检察院、法院、司法局公职人员才能查证,律师们不得不通过利用各种社会关系托熟人、找关系疏通。律师经常与公安、检察院、法院、司法局等执法机关打交道,而这些执法机关部分公职人员从心理上认为律师地位比他们低,对律师常常不屑一顾,甚至在庭审活动中,少数法官粗暴的打断律师发表辩护意见,让当事人感到辩护形同虚设。这些对于刚出校门,且自身心理素质不稳、缺乏经验、社会资源贫乏、案源少的法学专业毕业生即使取得律师职业执业资格,也选择报考公安、检察院、法院、司法局等执法机关公务员,而不是到律师事务所从事律师职业。

三、提高律师“万人比”的几点对策建议

律师数量不断增加,业务范围不断拓展,服务职能有效发挥,在服务社会经济发展,促进社会稳定和谐,加快实现全面建成小康社会发挥着重要作用。各地应从规划引导、政策扶持、服务市场培育、律师培养与引进等多方面系统推进,扩大律师队伍,努力提高律师“万人比”,如期或提前实现小康目标。

(一)规划引导,推动律师行业快速发展

各省、市应当在编制“十三五”经济社会发展规划时,以发展、前瞻的眼光和务实、科学的态度,结合当地律师行业发展的现状、特点和小康目标,制定律师发展规划,将律师发展规划纳入现代服务业总体发展规划中。同时,以规划为依据,每年制定年度工作计划,并召开专题会议落实规划、计划目标,层层分解细化。各县(市、区)每年也要根据上级律师行业发展规划,制定切实可行的年度计划,加以落实,确保如期或提前完成律师“万人比”这一小康目标。

(二)政策扶持,促进律师行业城乡均衡发展

欠发达贫困地区和广大农村也需要律师维护公平正义,提供法律服务,维护社会和谐。加大对欠发达贫困地区和广大农村的律师行业支持、扶持力度,促进其律师队伍数量快速发展,逐步缩小发达与欠发达地区、城市与农村律师业的差距。一是在发展律师行业的同时,引导各类律师机构合理布局、结构科学,重点向经济不发达地区、县乡、社区、偏远农村倾斜。二是采取优惠政策鼓励取得律师资格或律师职业资格的人员到欠发达贫困地区和广大农村执业,对于长期坚持在欠发达贫困地区和偏远、贫困落后农村执业的律师在政策上给予照顾和扶持。三是在欠发达贫困地区和广大农村设立律师机构、注册执业,在税收、服务收费、会费收缴等方面给予扶持优惠,用区别于发达地区、大中城市律师业发展的制度、政策去扶持、鼓励欠发达贫困地区和广大农村律师业的发展。

(三)改革司考,逐步提高法学毕业生通过率

我国的司考是典型“应试”考试,死记硬背的内容多,一些并没有经过任何法学教育的人靠死记硬背通过了考试,取得法律执业资格。反而受过正常法学教育的人却难以通过考试,无形中将一些具有法律素养的人拒绝在律师行业之外。因此,在保证律师高素质的基础上,根据律师职业发展的需要,改进司法考试,逐步提高司法考试的通过率。一是适度扩大法律实务考试内容,着重考察案例分析和运用法律知识的能力,也可以采用开卷方式查找法律法规。二是在全国统一考试、统一划线的基础上,根据律师需求量,分地区、分类别制定通过标准,降低欠发达贫困地区分数线。通过全国统一划线考试合格标准的,颁发全国通用资格证;通过某地区、某类别合格标准的,颁发某地区、某类别资格证,只允许在某地区、某类别范围内使用。三是鼓励法学专业毕业生到乡村从事法律服务,在注重考察执业质量和法律实务能力的基础上,适当降低学历要求和司考通过分数线,建立法律服务能力和综合素质较高的乡村律师队伍,以满足乡村群众对法律服务的需要。

(四)提高地位,增加律师职业的吸引力

律师在维护民众合法权益过程中,实现和追求法律正义,对提高司法质量与法律的正确实施发挥重要作用,是抑制司法不公与专横的重要力量,促进了社会主义民主法治建设。一要利用媒体、讲座、课堂等形式进行广泛宣传,使各级领导干部与广大民众充分认识到律师在法治建设进程中的作用与地位,大力消除社会各界对律师行业和律师的偏见,从而得到各级领导干部和广大群众支持与理解,尊重法律也尊重律师职业和律师。二是着力提高律师在各级人大代表、政协委员的比例,畅通律师直接参政、议政与从政的渠道,提高律师的政治地位。三是出台相关法律、法规或政策,规定律师与公安、纪检、检察院、法院、司法局公职人员等执法机关享有相对等的取证权利,以确保维护当事人的合法权益和司法公正。四是建立并落实律师的医疗、养老、执业保险等保障机制,提高律师抗风险的能力,提高律师工作积极性,有效防止律师外流。

(五)内培外引,加快律师队伍建设步伐

根据本地律师“万人比”这一小康目标完成情况,加大对内培训和对外引进律师的扶持政策,扩充律师队伍,如期或提前实现律师“万人比”这一小康目标。一是加大培训投入,积极开设司考考前培训班,鼓励法学专业学生和有志于从事律师职业的公民参加司法资格考试,让他们顺利通过司考而加入到律师队伍中来。二是加大律师培养投入,资助优秀律师赴国内外培训机构、知名院校学习深造,有计划地培养一批能熟练办理国际贸易、企业上市、投融资、知识产权、倾销与反倾销等专业的带头人,逐步形成一批能够满足地方特色经济发展、产业升级等需求的高素质律师。三是根据本地实际需要向全国招聘律师,吸引全国各地高素质、专业律师来本地执业,不断充实律师队伍,优化律师人才结构。同时,积极鼓励律师事务所招聘、吸纳外地具有律师资格的青年律师或应届毕业生加入本地律师队伍。四是积极引进高端法律服务领域紧缺人才和专业业务领先的律师事务所,对引进的高端、创新型律师人才和专业业务领先的律师事务所,给予相应的政策扶持。

    (六)稳定待遇,减少律师转行或外流

    律师服务业涉及劳资纠纷、财产纠纷、医患纠纷等较多的民生问题,稳定律师待遇,提高律师“万人比”有助于提高化解民生类矛盾纠纷的解决效率,促进社会的和谐。一是畅通律师从政渠道,鼓励律师报考公务员,让他们进入具有执法职能的部门工作,成为公职律师。同时,县级以上政府职能部门或行使政府职能的部门,尽可能配备一名具有律师资格的公务员,从事本单位或部门执法工作。二是通过多种措施增加律师业务收入,积极引导律师参与重大项目建设、企业改制重组和经营管理过程,为各类企业在知识产权保护、技术创新等领域提供法律服务;同时,积极倡导各类企业聘请律师担任法律顾问,提高企业依法经营管理水平、企业运行的规范性和安全性。三是建立健全律师从事公益性法律服务和担任政府法律顾问的经费保障机制,对律师参与法制宣传、调解、信访等公益性法律服务以及担任政府法律顾问给予必要的报酬。四是以政府购买法律服务方式,聘请律师参与法律援助,弥补公职律师队伍不足,满足当地法律援助工作的需要。

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