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李恒:农村转移人口离农的制度困境及其实现路径

发布时间:2016-09-04发布人:网站管理员浏览量:594次

二元体制下的城乡分割形成了农村转移人口无法从根本上离农的制度困境,小农模式的传统生产状态和农民直面市场的分散决策结构导致了农业劳动生产率难以提高,就业市场的二元分割和土地对农民的社会保障功能又决定了离乡不离土成为农民的理性选择。针对学术界广为认同的以扩大非农就业为目的的农村人口转移思路,本文认为,城乡经济势差只提供了农民城乡流动的动力,只有通过推进农业生产方式由家庭经营向企业化经营转变,建立城乡统一的社会保障体系,深入市场化进程以消除劳动市场的二元分割,才能在结构转型的前提下实现城乡融合及农村人口的有序转移。

关键词:农村转移人口离农;制度约束;结构转型

一、引言

大规模转移农村剩余劳动力与城乡结构调整之间存在相互推进的内在机制,并最终推进社会进步,使其成为不可逆的进程。按照林毅夫的解释,产业和就业结构的调整易于提高农产品商品化比率,促进农村社会的现代化进程。但观察经济运行的现实,就业结构的调整虽然在统计上表现明显,但存在现实中的差异,即农村劳动力向城市非农就业的转移不稳定,表现出“在农闲季节外出务工、亦工亦农,流动性强”的特征。2012 年中国的城市化水平达到52.6%,但以城镇户籍统计城市化水平仅为35%,这表明中国农村转移人口的非农化与市民化并不同步,必然有内在的因素在制约着农村人口向城市非农产业的有序和永久转移。已有的文献对农村劳动力向城市非农产业转移的非稳定性给出了三种较为系统的解释,即恋土情结、转移能力差和制度壁垒。恋土情结缘于农民世代耕种土地从而对土地的依赖情绪,这是一种生产状态而非简单的心理认知,也是农村经济现实的必然反映,当土地在现行的家庭联产承包责任制下具有养老保障功能时,恋土情结会进一步强化,恋土情结牵绊了农村劳动力转移,即使转向非农就业也是一种不彻底的行为。而从农村劳动力转移能力的角度来进行解释包含较为丰富的内容,蔡昉等指出实现转移的农村劳动力与其人力资本水平正相关,这与我国农村转移人口的受教育水平具有一致性,根据国务院研究室的调查,小学和初中文化水平是我国农村转移人口的主体,占比分别为16.6%和59.6%。由于劳动者的受教育水平与就业结构存在内在关系,受教育水平越高,越易于接受新知识掌握新技能,也就能够适应务农到务工的就业转换。但另外的观点却认为农民工工资水平是影响农村劳动力转移能力的主导因素,由于城乡之间的巨大差距,进城农民工无法承担城市高成本的生活,一项实证研究表明农民工工资每增长1%,农村劳动力向城市转移的数量也会增长1%。由于我国改革的渐进性质,农村转移人口融入城市以及非农就业均面临制度壁垒,大量文献认为拆除城乡体制壁垒是促进农村转移人口永久转移的根本途径,城乡二元制度的核心是城乡分割的户籍制度,这也成为学术界长期以来讨论的重点,李培林认为户籍身份与人的福利待遇和政府政策导向密切相关,无法享受城市同等待遇严重阻碍了农民融入城市,秦立建和王震基于国家卫生和计划生育委员会的专项调查数据研究表明,完善农民工在务工城市的社会保障是推进农民工融入城市的重要方面。由于二元体制下的就业体制二元分割,农村转移人口只能在体制外就业,在市场波动或结构调整时容易受到冲击,导致就业不稳定,一旦失业只能返乡。实际上,由于我国二元体制导致的城乡分割,农民和市民在市场化进程中所处的位置及其性质具有本质的不同,农民直接面对市场,其生产决策依赖于消费决策,当其由农村务农向城市务工转移时,在正式制度和非正式制度两个层面上均存在不适应和阻碍。本文拟对这种体制阻碍进行探讨,以理解农村转移人口离农的困境及其解决途径。

一、传统农业生产方式下的制度约束

(一)小农模式的生产决策性质

我国的农业生产具有舒尔茨所说传统农业性质,其生产方式长期不变,一直处于简单再生产状态,这种简单再生产的基本形式是以家庭为单位的生产模式。从历史上看,我国农业生产虽然在不同区域具有不同的内容,即使由于生产条件的差异其种植的主要作物不同,生产分散的特征却持续存在。这种分散特征主要有两种,一是生产要素投入的分散特征,即以家庭为基本生产单位的土地资源占有分散特征,历史上的封建土地地主所有制下,土地的分散化程度也是显著的,从公元2 世纪直到十九世纪末将近两千年时间里,我国人均耕地大致在3—10 亩之间波动,特别是由于我国封建社会的诸子继承制度对于土地平均分配的传统,导致土地占有的细碎化成为长期特征。改革开放以来的家庭联产承包责任制下,虽然土地的所有权归集体,但使用权平均分配给个人,对生产资料的占有和使用也是分散的。二是生产决策的分散特征。由于农民对土地具有依赖性,而且是一种生存依赖性,人们在传统观念中对土地的评价不单在于获取收入,而在于这种收入获取的稳定性和不可替代性,当人们能够从另外的领域获取多于经营土地的收入时,土地就会变得无足轻重。反之,如果没有一个发育充分的要素市场使农民可以调节其劳动和土地的平衡,则农户的农业生产与其家庭消费之间就成为不可分的,正是由于农户的这种分散生产决策导致了农业生产决策总体上的分散特征。一种观点认为这一传统的农业生产模式在其可配置资源方面是有效率的,即理性小农假说,根据波普金的观点,农民作为经济行为人的理性比起任何资本主义企业家并不逊色,农民能够“为追求最大利益而做出合理生产抉择”。这一观点与舒尔茨是一致的,在《改造传统农业》中舒尔茨指出:“中国传统农业可能是贫乏的,但其效率是很高的,农业生产要素的使用较少有不合理的低效率现象”。观察我国农业发展的历程,这一理论假说与中国农业生产的现实是吻合的,在人民公社时期,由于农民无法进行独立的生产决策,农业生产效率处于极低的水平。而家庭联产承包责任制下,农民具有对农业生产的剩余索取权,这极大地激励了农民的生产积极性,在农民所能利用的生产要素的范围内提高了农业生产的效率。18 户村民签订大包干保证书的安徽小岗村,第二年粮食喜获丰收,产量与过去五年总量持平,而全国的情况是,1978—1984 年粮食产量由3000亿公斤增产到4000 亿公斤,全国农业总产值增长68%。但这一小农效率是以牺牲技术效率为代价的,家庭联产承包责任制度所带来的效率是一种制度效率,由于制度设计契合了人们追求自身利益最大化的目标,从而提高了农业产出。但如果深入分析会发现,改革以来的农业生产效率与土地肥力和技术均无关,唯一相关的是劳动者的生产积极性,即它是以为亩产为计量但实质是人均产出的大幅提升。在农业发展中,有两种投入和技术创新的模式,一种有助于增加土地的产出,这依赖于技术创新,另外一种则是提高农业工人的生产效率,这依赖于制度变革。从农业的长期发展来看,显然技术效率是重要的。张培刚曾经指出,农业国实现工业化是其“一系列基要生产函数连续发生变化的过程”,而这一工业化过程包括了农业的机械化和现代化,舒尔茨也认为,要改造传统农业,必须引入新的现代农业生产要素,促进农业技术变革。家庭联产承包责任制是一种农业发展中的制度变革,它促进的是农业劳动者的生产效率,但由于分田到户形成的土地分散化,制约了大型农机具的使用和农业基础设施建设,而分散的农业生产决策也不利于农业技术的推广。

(二)农民家庭直面市场的制度结构

在一个典型二元结构中,现代城市与传统农村的对立关系缘于它们在市场中的地位和性质,以及对于市场的适应。城市家庭是新古典模型中的典型家庭,是消费的基本单位,但不是生产的基本单位,与之对应,农村家庭既是消费的基本单位,也是生产的基本单位,这与我国城乡两种体制划分的制度设计有关。在城乡二元分割时期,农民并不是一个纯粹的劳动者,他是作为对土地这一基本生产资料具有明确经营承包权的主体存在,其就业和社会保障均由这一土地经营承包权维系,他们需要直面市场,为农业经营的投入决策和产出实现进行安排,并承担由此带来的成本和收益。显然,虽然农民同时具有生产者和消费者两个角色,但他首先是以生产者的身份出现的,这决定了农民在这一制度结构中的地位和性质,农民需要具备足够的市场知识进行生产和消费决策,在足额交纳农业税费后获得收益,并承担全部风险。但农民在市场中处于不公平的地位。多数文献在讨论产品市场结构时认为农产品所具有的质量一致性,并据此认为农产品市场是完全竞争的,实际情况并非如此。张培刚教授早在20 世纪40 年代对此已有精辟论述,他是从农民作为卖方和买方两个角度来分析的。由于工业品市场存在较为普遍的垄断力量,导致工业品价格较高,对农民而言,这种所受较高价格之苦,甚于其它人,原因在于农民收入低下,而且用于购买工业品的支出占其支出的比重又较高,而农产品收购商也是在不完全竞争条件下购入农产品的。农民在两个垄断市场的夹缝中求生存,其地位是非常脆弱的。

(三)离乡而无法离土的制度约束

改革开放以来,随着城乡隔离政策的松动,农村剩余劳动力向城市非农产业转移已经成为我国经济社会中的重要事件,只要存在城乡经济势差,这一人口流动过程就将持续进行下去。但由于制度本身存在缺陷,农村转移人口无法从根本上脱离土地,形成离乡而不离土的局面,极大地制约了二元结构转化的进程。这一制度约束有如下体现:

1.土地是现有体制下农民劳动就业权利保障的手段

二元体制的就业结构表现为农村转移人口与城市职工就业的体制性分割,计划经济时代,由于资本稀缺,为了动员有限的资源以支撑城市重工业优先发展战略,设计了城乡隔离的户籍制度,这一方面导致了劳动力资源的配置效率损失,另一方面也形成了就业的体制内外差异。改革以来,市场逐步取代计划成为配置资源的主要手段,但渐进的体制改革并没有革除已有的就业制度,从而形成了体制内劳动力市场和体制外劳动力市场并存的局面。其中体制内的劳动力市场资源配置由一系列管理体制和规则来安排,而体制外的劳动力市场则主要由市场供求来决定,农村转移人口的就业基本上是在体制外劳动力市场上进行的。这种就业的体制分割会带来一系列问题,由于旧体制的痕迹,体制外与体制内的劳动力市场不但在部门、行业等方面存在较大差异,从而体现为就业环境和福利待遇的差异,更重要的是,体制外劳动力市场更容易受到市场波动的影响,一旦宏观经济出现波动会首先影响到农民工就业的稳定性,加之农民工在城市没有固定的住所及相应的社会保障,无法完全脱离农业,也无法从根本上放弃对土地的依赖。

2.土地承担了农民社会保障的功能

我国农村正式社会保障长期严重缺失,土地承担了农民的社会保障功能,这一社会保障功能来源于土地本身的生产资料属性,因为在我国的土地所有制结构中,存在着土地国有和土地集体所有的二元模式,作为集体土地所有权人的农民,在家庭联产承包责任制下获得土地的经营使用权和收益权的同时,也将其所有保障维系在土地上。在户籍制度改革之前,农民虽然能够自由地进入城市务工,但城市的社会保障体系并没有涵盖务工农民。即使在土地流转持续深入的当前,农民也不愿轻易放弃土地。特别是,在传统农业生产方式下,农业生产并不需要太高的技术和投入,农民可通过简单劳作获得收入,务工人员完全可以在农忙时集中耕种收获,并不影响其农闲时务工。

3.土地是农民观念中的一种重要财产

在农民看来土地也是一种财产,而且是最重要的财产,虽然《土地管理法》规定了集体土地使用权只能用于农业生产目的的严格限制,这导致了集体土地所有权的弱化和收益限制,但由于政府可以通过变更农村土地权属从而提高土地的收益,农民会把这些收益作为他自己的财产权利来争取。此外,土地作为一种资产,农民可以将其进行出租或转包以获得收入,对于失去劳动能力的年老农民而言,他甚至可以以土地承包的继承权来换取子女或他人的赡养,这使得土地在实际中体现了较为确定的财产性质。特别是在2008 年党的十七届三中全会赋予农民“长久不变”的土地承包经营权之后,土地作为财产的性质在农民观念里得到了进一步强化。对于农民而言,不放弃土地是理性选择,外出务工虽然能够带来高于经营农业的收入,但市场波动所带来的不确定性是农民无法承担的,在当前体制下,退回农业是农民应对市场不确定性风险的最后手段,也是农民虽可离乡但不愿离土的原因。

二、农村人口转移理论的重新审视:就业促进还是结构转型

经典人口转移理论在强调发展中国家工业化对劳动投入需求的基础上,认为单纯的工业化战略是推进农村人口转移的有效方式。不论是刘易斯模型中关于劳动力无限供给假定,还是托达罗模型对于城市失业的强调,均未偏离以提供非农就业来实现农村人口转移的这一路径。其基本逻辑是,以快速工业化作为手段,在促进农村剩余劳动力由农村农业向城市非农产业转移的同时,实现城乡融合和农村发展,结构转型是目的,就业促进是手段,人口转移是过程。从我国改革开放以来的实际来看,这一逻辑不但取得了学术界的一致赞同,而且在实践层面得到政府决策部门的肯定,成为诸多政策的依据。实际上,由于我国农村土地制度的特殊性质,这一理论在实践中存在巨大的鸿沟。

第一,促进农村转移人口非农就业是推进快速工业化的手段,但无助于工业结构优化升级。工业化是所有落后国家实现现代化的途径和主要内容,在改革开放以前,由于资源紧缺,我国实施的是片面工业化战略,即运用行政手段将有限的资源向城市倾斜,同时运用城乡隔离的手段把大量的人口固定在农村,以免过多人口涌入城市从而稀释城市工业化的成果。这一手段虽然取得了一定的成绩,在短期内建立起重化工业基础,但总体而言由于背离了市场机制而难以为继,无法在全国范围内建立起完整的工业体系。改革开放之初,市场短缺和农业剩余的双重刺激推动了农村工业的超常规发展,在短短的十年内占据了工业市场的三分之一,但这一模式也未能持续下去,不但没有能够如最初设想的那样转型升级,而且未能有效地推进农村人口向城市转移。农村工业化的繁荣,一方面适应了市场短缺对于产品数量的极大需求,劳动密集型产品生产对技术要求低,农村剩余劳动力能够为这一产业发展提供支撑,另一方面又适应了农村转移人口对土地的依赖,由于农村工业地处农村,满足了农民就近务工的要求。实际上,由于处于农村地区的工业化效率低下,面临转型升级困难,当这些农村工业无法适应市场进一步发展关停之后,先前吸纳的农村劳动力只有重新回归农业。

第二,促进农村转移人口体制外就业有利于促进市场化进程,避免增量就业带来的市场冲击,但体制分割的二元就业市场阻碍了结构转型。由于渐进性的改革性质,城乡二元分割的户籍制度到现在仍然没有得到完全改革,身份差异带来的社会保障、教育、医疗等方面的差异使得农民无法进入体制内就业。农民也无法适应体制内行业对于专门知识和技能的要求,农村转移人口在体制外就业有其合理性,体制外就业虽然易受宏观经济波动的冲击,但农民工失业后可返乡从事农业,这种弹性易于避免体制内劳动市场的波动,有利于维护社会稳定。但就业市场的体制分割不利于要素市场的统一,降低了生产要素的配置效率,形成了经济社会结构性转型的障碍。同时,上述两个机制之间还存在相互作用的过程,就工业化而言,当处于农村的工业无法与城市工业在体制、管理、技术、规模等方面匹配时,农村工业并没有与城市工业成为一个体系中的有机构成,而是针对当时市场短缺的一种补充,二者对劳动者的技能和知识需求也存在差异,这种差异传递到劳动市场上,使得两个体系中的劳动者不能相互自由地流动,最终难以通过工业化实现农村人口的永久转移。这样来看,由于我国土地制度结构的特殊性,简单地将创造非农就业作为促进人口流动和经济转型的手段是不够的,而应该把就业促进作为总体结构转型的一个阶段来看待,而结构转型本身才是推进人口转移的根本动力和保障。

三、实现人口转移的思路与政策:结构转型视角

可见,农村转移人口离农虽然受到多种因素的交错作用,但根源在于农地制度安排所导致的农业生产方式,当农民无法解决其生产决策与消费决策的冲突时,对市场的适应性结果必然表现为离乡而不离土,这就无法实现永久转移。在以往的研究中,人们过多地关注人口转移本身,易于应用人口转移的“推—拉”理论来制定政策,为了简化模型,把“推—拉”理论与城乡的“经济势差”等同起来,再把“经济势差”与工农就业对应起来,认为由于工农就业的报酬差距是促进农村人口转移的主要原因,从而得出创造非农就业以促进农村人口向城市转移的政策思路。这一观点存在两个层面的误区:一是没有从理论上弄清楚农村人口转移的目的性,城乡经济势差固然提供了农村人口转移的动力,使农民能够在农业之外获取高于经营农业的收入,但农村人口转移的目的可能无助于城乡融合,大量调查表明农民务工收入主要用于农村非生产性投资如建房,既没有成为推进农业现代化的基础,也没有成为农民向城市迁移的基础。按照拐杖逻辑,外出务工对于农民而言只是无法基于农业获得生存所需收入的拐杖而已,但凡农民能够仰仗经营农业生存下去,他就会抛却外出务工这支“拐杖”。费孝通在其《江村经济》中也表达了大致相似的观点,即当农民日常生活所需有缺口时,外出务工就成为必不可少的,当农民意识到外出务工不仅是其获取超出经营农业收入的手段,而且提供了不同于经营农业的生产生活状态时,它就为农民离开农村转入城市提供了必要的途径。二是忽略掉了本不应忽略的农村人口转移的结构转型背景。过于强调收入差距而忽略结构转型才是农村人口转移的真实背景,易于混淆非农就业对于农民及社会的不同作用。改革开放的一个重要任务即是为了消除城乡二元差距,通过改革制度的固有弊端以提供利于发挥要素效率的环境,而促进农村人口向城市非农产业转移即是这一进程的重要手段。从改革开放初期的农村经济发展来看,农村工业的发展吸引了城市相近产业在农村地域的复制,城市淘汰的设备、技术开始向农村转移,并通过在农村地域建立工业来吸引农村剩余劳动力,表现为结构转型的同时促进了农村发展和城乡融合。根据多恩布什[24]的理论,结构转型本身即是推进增长的主导力量,而且是不依赖于技术、要素等的独立源泉,可见,强调结构转型,并且推进适应我国当前农村发展的结构转型不但是促进农村剩余人口转移的根本手段,而且也是实现农村现代化发展的关键。

  综合上述二者的结论是,促进农村剩余劳动力转移不应该是目的,而是手段,我们可以通过观察农村剩余劳动力转移的性质来研究农村经济社会转型的性质。从改革至今的农村改革来看,农村土地制度的改革既是起点,也应该是贯穿这一过程的重点,并且其未来的改革方向也必然决定农村改革的性质。基于本文前述的研究结论,在政策制定时如下几点是应该着力考虑的:

1.推进农村市场化改革,培育农业经营的企业化主体。传统农业生产的弊端即是以农业生产的家庭经营替代企业经营,这种分散的生产方式不利于技术在农业中的推广应用,农业生产表现为依靠投入的重复劳作,吸纳了大量的农业人口又无法提高劳动生产率。改革的关键是推进农业生产的企业化经营,这在当前的实践中有多种形式,如家庭农场、农工贸一体化及大型农业企业等,形成生产契约化和生产基地化,转变农业生产的管理方式和经营方式,提高农业资源的效率,将农民从农业经营中解放出来。

2.推进农村土地流转,实现农业生产方式转变。农村制度中的核心问题即是土地,推进土地流转是实现农业生产方式转变的主要内容,也是促进农村转移人口离农的前提。目前来看,我国各地推进农村土地流转虽然不完全一致,但呈现出一些大致相同的特征,如土地流转系统化程度低,多是农户之间的双向行为,不但未能有效地促进农业生产方式转变,而且签订正式合同比例低,难以保证相关主体的权益。推进土地有序、快速、系统化地流转,有利于从根本上改变农民与土地的依附关系,保障农民联结于土地上的权益。

3.改革户籍制度,消除就业市场的二元分割。我国传统户籍制度的一个重要功能即是实现城乡分割,就业市场的二元分割已经严重影响到农村人口向城市非农产业的转移。改革户籍制度的一个重要思路是,去除原有户籍制度中附加的过多的社会管理功能,剥离与户籍挂钩的社会福利。通过将社会管理和收入分配经由就业来实现,解除农民在城乡之间的就业结果差别。

4.建立城乡统一的社会保障体系。离乡不离土的转移方式最终无法实现农村人口的永久性转移,这缘于现有体制下农村社会保障缺失从而赋予土地的社会保障功能。虽然当前对于农村外出人口社会保障问题的解决存在多种观点,包括纳入城镇社会保障体系、纳入农村社会保障体系、建立单独的社会保障体系等,但基于公平和长远考虑,应该建立城乡统一的社会保障体系,从而从根本上扫清劳动力城乡自由流动的制度障碍。

 


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