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何平:土地确权关键在于确立村集体的所有权和农民的经营自主权

发布时间:2016-09-04发布人:网站管理员浏览量:675次

尊敬的韩长赋部长:

农业部近日发布消息,今年将进一步扩大农村承包地确权登记颁证整省试点至22个,由此看来,农业部对土地确权充满信心。然而,农村真正亟待解决的土地问题是哪些问题,是什么原因导致这些问题,土地确权究竟能否解决这些问题,在农民看来,土地确权意味着什么,土地确权后又给农村带来什么问题等诸多疑问,不知您是否收到来自基层干部的不同意见。为此,本人作为一名长期关注农村问题的基层干部,深感忧虑,考虑再三,觉得很有必要向您报告基层的实际情况及个人的看法。

农村亟待解决的土地问题
农业部针对土地问题强调最多的是土地确权,分明是把土地的权属问题当成主要问题,而基层干部群众普遍认为土地权属问题并非主要问题,违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地才是主要问题。

  一是违约用地——承包人在承包土地期间没有按照合同承担必须承担的义务,造成土地污染、荒废、农田设施毁坏、土地用途改变等。

  二是违规占地——农户或非农户随意将大面积的农田圈为宅基地或个人建设用地。国家规定宅基地审批农户不得超过3分,城镇居民不得超过2分,实际占地明显超过国家规定。

  三是违法卖地——为了一时的红利,承包人与村干部合伙出卖土地。

  四是暴力征地——开发商联合执法部门以暴力的形式强迫农民实施征地。

以上“四地”问题,不仅各地民众反映强烈,而且明显突破习总书记提出的三条底线。与土地权属问题相比,“四地”问题理应成为农村亟待解决的问题。

导致“四地”问题的实质原因
首先,导致农村“四地”问题的原因并非土地权属不清,因为“四地”问题属于明知故犯,正如李昌平同志讲:“中国农村的地权一直都是明确的,因为某些地方政府和社会强势群体想浑水摸鱼、地权才由清晰变成了不明晰”。此外,导致“四地”问题的主要原因也不在于基层干部。因为干部的工作出现问题,是个别的、局部性的,而政策导致的问题则是普遍的、全局性的。“四地”问题显然不是个别现象,而是普遍现象,无疑说明我们的政策有问题。

回顾农村改革前后六十多年的发展,制定土地政策,必须坚持土地集体所有制,必须尊重农民的经营自主权。什么时候坚持了这两个原则,农村就会出现好的势头,什么时候背离了这两个原则,农村就会出现乱象。一九五三年到一九五七年,被群众公认为农村改革前稳定发展的最好时期,就在于这个时期的政策较好地坚持了这两个原则。人民公社时期的问题,不是集体化的方向有误,更不是农村土地集体所有制所致,而是因为我们的管理体制及相关政策,在很大程度上没有充分尊重农民的经营自主权,主要表现为:农民活动管得过紧,农业生产统得过死。

农村改革初期,农民之所以迸发出短暂的热情,就因为农民相对于以往获得较多的自由,农民瞬间摆脱了人民公社时期过多的束缚。然而,没过多久,农民的种地积极性不断减退,农村的问题越来越多,其原因仍在于我们的政策不仅没有充分尊重各地农民的经营自主权,而且严重背离了农村土地集体所有制。具体分析如下:
1、尊重农民的经营自主权,既不能强迫农民集体经营,也不能强迫农民家庭经营。分田到户一刀切的政策,是对集体化的优越性和集体化时期的工作失误缺乏正确分析和认识的背景下,由小岗村提出,由部分农村积极响应,由各级政府强力推动的结果。这种推动既没有考虑到当时大部分农村内部意见不一致的情况,又没有顾及到部分农村极力反对的事实。分田到户一刀切的政策分明是没有充分尊重各地农民的经营自主权。这一失误,导致相当一批改革前的先进村在改革后变成了落后村。
2、家庭承包制的政策不变不等于土地承包期不变。土地承包期应由承包土地的具体情况而定。其一,受承包户劳动力的制约。每个家庭的劳动力是变化的,劳动力增加时,可以增加承包地,劳动力减少时,不免减少承包地,丧失劳动力时,还会放弃承包地。其二,受村集体的制约,当承包人在承包土地的过程中出现违约用地时,代表村集体的组织有权进行相应的处置,如承包人造成承包地荒废时,村集体理应收回荒废的承包地。因此,农户承包土地的期限是不应该统一规定的。农村改革先后提出土地承包期15年不变、30年不变的政策,不仅剥夺了农民的经营权,而且剥夺了村集体的所有权,导致违约用地的情况普遍存在,进而导致农村增人不增地,减人不减地的矛盾愈来愈加突出,导致种地的得不到国家补贴,不种地的反而不仅得到国家补贴,而且可以从种地人手中获取一定的利益。
3、土地承包费该不该收,收多少,应由各村结合具体情况而定。集体经济好的村,可以免收承包费,集体经济差的村,免收承包费就会出现许多问题。如:浇地难、上学难、看病难等一系列问题。因此取消承包费不同于取消农业税。取消农业税既体现了国家的权利,又减轻了农民的负担,无可非议。取消承包费的政策,不仅剥夺了农民的经营权和村集体的所有权,而且进一步割断了村集体和承包人的关系,导致村级组织的凝聚力和号召力严重削弱。
4、由于集体所有制不断被践踏,农村集体经济基本瓦解,农村组织形同虚设,农民各自为政、一盘散沙,导致农村出现违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地等无视农村土地集体所有制的行为。对此,政府本应该采取果断措施,坚决打击这些不正当行为,然而我们不仅没有这样做,反而给予包容和放纵,其中最让人难以接受的是将违法卖地、暴力征地的现象解释为农村城市化的需要,是农民争取改革红利的大好机会。于是,导致“四地”问题不断蔓延。与此同时,农村引发的矛盾不断加剧,群体事件明显上升。

土地承包经营权确权颁证势必推动土地私有化
农村土地的所有权归村集体,农户经营的土地是村集体分的,政府确权首先应该确立村集体的所有权,然后由村集体确立农户的经营权,现在的问题是村集体的所有权受到“四地”问题的严重侵犯,政府却不给村集体的所有权确权颁证,反而抛开村集体给农户确权颁证,这连起码的道理都讲不通,怎么能确定为政策呢?这种做法不仅剥夺了村集体的所有权,而且给基层干部带来很多意外的麻烦。无论农业部如何解释,在农民看来,土地确权就是意味着土地私有化。因此,自从提出土地确权以来,各地引发的矛盾和冲突急剧增加,小到家庭内部的纠纷,大到百人以上的群体冲突接连不断。本来十分和谐的家庭,因为土地确权引发的矛盾,搞得父子不父子,弟兄不弟兄,甚至导致严重的流血冲突。在我的周围,就不乏这样的事例。为此,很多人痛骂提出土地确权者不负责任。

土地抵押贷款必然爆发激烈的冲突。农民以个户的名义将村集体的土地抵押贷款,等于个人拿上村集体的财产抵押贷款,岂不是明显剥夺村集体的所有权?这种做法必然导致严重的后果。首先,由于种地收入低,加之农产品卖难的问题时常出现,注定那些弱势群体不能保证按期还贷。其次,农民用土地抵押贷款,不一定保证用于生产,免不了用于经商、炒股、房地产等风险性较高的投资,甚至有的用于黄、赌、毒等不正当消费。因此,土地抵押贷款很容易导致集体的土地被买卖,使土地落入少数有钱人手中,耕者有其田的中国随之成为历史。一位失地农民深有体会的说,土地一旦私有化,失地农民将面临生来注定给人打工,死无葬身之地的命运。我们不能只想到农民拿到土地抵押贷款后的一时高兴,更要意识到这种不合理的政策,一旦导致大量农民失去土地后的危机。近年来失地农民引发的群体事件越来越多,晋宁征地惨案就是一个惨痛的教训。然而,至今令人纠结的晋宁征地惨案,在网上看到的只是对该事件有关基层干部的指责和处置,却看不到农业部有关人士对土地政策的反思,难道我们的土地政策就没有任何问题吗?农业部的同志是该好好反思一下了!
    以上情况分析显示,土地确权颁证不仅不能解决农村亟待解决的土地问题,反而带来更加严重的问题。农业部推行土地确权政策只讲进度不讲问题,实质是回避问题。如果农业部仍然意识不到问题的实质,甚至将问题一概归罪于基层干部不作为,那就不是单纯的官僚主义问题,而是一个立场问题。坦率地讲,在基层干部心目中,农业部真正接地气、专心研究中国农村问题的人似乎越来越少,并且大都看好美国的发展,喜欢套用美式思维判断中国的改革。这势必脱离我国的国情,将我们的改革引入误区。为此,我十分欣赏王毅外长的一段话。王毅外长在今年“两会”答记者时强调,“中国不是美国,中国绝不会也不可能成为另一个美国。我们无意取代或者领导谁。建议美国朋友更多学习体会一下中国5000年积淀的历史文化传统,不要动辄套用美式思维判断中国”。我想,王毅外长这段话不仅值得美国人思考,同样值得中国人思考,尤其值得那些盲目崇拜美国,一味套用美式思维判断中国改革的决策者进行深刻的反思。

针对土地所有权和经营权的建议
受王毅外长的观点启示,本人结合基层的实践,以及习总书记有关“两个不能否定”的论断等一系列讲话,对农村改革前后的政策作了认真反思,然后反复考虑,觉得有必要围绕农村土地的所有权和经营权提出以下三点建议:
1、彻底归还农民的经营自主权,做到顶层设计不包办。农村土地集体所有制的确立,仅仅是确立了农民为主人的地位。要发挥主人的积极性和创造性,还必须让主人拥有经营自主权。因此,顶层设计制定政策时一定要最大限度地尊重农民的经营自主权,实现农民群众感觉理想的简政放权。只有这样,才能充分体现农民群众的集体智慧和力量,从而更加有效地克服官僚主义和形式主义。顶层设计千万不要机械教条的干预农民的正常经营,尤其不要将不合理的做法定为政策,否则往往被群众指责为成事不足、败事有余。实践证明,分田到户一刀切的政策,以及统一规定土地承包期和统一延长土地承包期、统一取消土地承包费,土地确权颁证、允许农民用集体的土地抵押贷款等做法都是对农民不必要的干预。而华西、刘庄、南街等新型集体化村的实践恰好摆脱了以上不必要的干预,从而有力地证明农民群众的集体智慧和力量是顶层设计不可低估的。
2、坚持农村土地集体所有制,做到农民自主不越轨。彻底归还农民的经营自主权,并非意味着让农民放任自流,前提是农村土地集体所有制不允许受到任何侵犯,正如习近平总书记在考察小岗村时强调:不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了。只有这样,才能确保农民耕者有其田,从而体现社会主义国家人民当家作主的地位。因此,当务之急必须彻底清理“四地”问题。首先对违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地等无视农村土地集体所有制的问题,进行全面的清查摸底。然后,分别采取对策,给予相应的处置。这项工作应成为农业部的头等大事。否则,问题蔓延下去更难应对。

3、允许家庭经营、鼓励集体经营,做到现实和未来相结合。究竟家庭经营好,还是集体经营好,这个问题在不同时期不同群体有着不同的看法。分田到户初期,多数人看好家庭经营,后来随着家庭经营固有的弊端逐渐暴露,农村出现了两个截然不同的现象,即小岗村现象和华西、南街村现象。于是看好集体经营的人逐渐多了起来,许多农民自发组织起来前往华西村、南街村参观、学习,就连中国改革第一村小岗村也曾三次派人去南街村参观,并在留言簿上写道:“大包干发源地的人员,看到了南街村的变化,为我们提供了发展的模式,使我们的党组织看到了前进的方向”,“学习南街村、壮大集体经济,走向共同富裕”。显然,改革初期寄予希望,至今给予扶持的家庭经营出现了令人失望、甚至绝望的结局;而改革初期已决定放弃,至今政策上没有明确肯定的集体经营,却展现出令人向往的景象。因此,我们必须重新定位两种经营,否则,我们无法引领未来的农村。

只要我们认真反思,就会明白,以往集体经营时期的问题不在于集体经营,而在于政府对集体经营过程中的人事、劳动、生产、管理、分配等环节包办过多、干预过多,这种做法在改革后基本避免。正是这个原因,造就了今天以华西、刘庄、南街为代表的一批新型集体化村。这一事实表明:农村改革真正的进步在于农民获得了自主经营的权利,而不是家庭经营制度的确立,而在同样获得自主经营的权利以后,以村集体为单位的自主经营远远优越于以家庭为单位的自主经营。对此,无论我们主观是否愿意接受,都无法回避这一事实,无法推翻这一被事实证明的逻辑。十分令人高兴的是,习近平总书记在黑龙江考察时指出:农业合作社是发展方向。广大基层干部都期盼农业部积极响应习总书记的指示,尽快调整以往的政策,由鼓励家庭经营转向鼓励集体经营,这是顺应未来发展的必然要求。农业部的同志不要总是认为华西村、南街村不可以复制,因而一味回避集体经营,进而导致我们的地方官员不仅不敢提倡集体经营,而且对集体经营的呼声多有指责甚至打压,这实在让人难以理解,作为资本主义国家的以色列在穷山恶水的环境中依靠民间的自发组织造就了300个共产社,并且日本竟然出现了一个共产村,难道社会主义中国只能复制小岗村这样的典型吗?只能复制越来越多的空壳村吗?

当然,我们也不能忽视另外一个事实。由于集体经营是在土地私有制长达几千年后出现的新生事物,加之一些地方自然条件极差,文化教育落后等客观因素,各地农民对集体经营的认识不同,具体实施时间及办法不同,因而由家庭经营走向集体经营,客观上不仅需要政策的鼓励和引导,而且还要顾及各地群众的觉悟程度,千万不可采取“一刀切”的政策强制群众,只有在群众觉悟的条件下实施,才能达到预期的效果。因此,农村政策在鼓励集体经营的同时,要允许家庭经营的存在,做到现实和未来相结合。

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