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傅晨:农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的机理: 一个分析框架

发布时间:2016-05-29发布人:网站管理员浏览量:426次

农业剩余劳动力转移和市民化是经济社会发展的客观规律。在国外市场经济国家,农业人口转移与市民化同步。在我国,由于城乡二元制度改革滞后,农业剩余劳动力转移进城处于“半城市化”状态,农业人口转移与市民化不同步。学术界和实际工作部门对此高度关注,长期以来,研究的重点是促进就业、劳动权益保护和民生改善。然而,治标不治本。近年来,研究思路发生了深刻变化,逐渐形成的共识是让进城农民融入城市,走市民化道路。党的十八大肯定了这一思路,首次提出“有序推进农业转移人口市民化”。十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。有序推进农业转移人口市民化,是当前和今后一个时期我国经济社会发展的一项重要工作。

农村土地制度对农业转移人口市民化具有重要影响,然而,相关研究薄弱。现有文献关注进城农民的就业、劳动权益保护和民生改善,而对于进城农民的土地,主张稳定土地承包关系,发展土地承包经营权流转,保护进城农民的土地权利。实际上,这是稳定,而不是创新农村土地制度。理论研究薄弱必然导致实践创新滞后,农村土地制度很大程度停留于改革初期的制度设计,不适应农业转移人口市民化的客观趋势。文献研究显示,现有研究薄弱的一个重要方法论原因是隐含假设农民务农。一般认为进城农民是“城乡两栖人口”,归属在农村。有鉴于此,本文提出一个以农民分化为假设前提的分析框架,沿着“农民分化—农村土地功能变化—分化农民土地产权诉求变化—农村土地制度创新”的逻辑线索,揭示农业转移人口市民化北背景下农村土地制度创新的机理,为农村土地制度创新提供依据。

 一、农民分化

()我国农民分化的基本类型

由于我国与国外“农民”的内涵存在很大差异,首先需要界定“农民”概念的内涵。在国外,农民更多是一个职业概念,一般是指从事农业的公民。农民从事农业,收入来自农业,居住生活在农村,具有职业、收入、生活空间“三维合一”的“农”的特征。在我国,农民不是一个简单的职业概念,而是一个制度概念,农民指具有农村户籍和农村集体经济组织成员身份的公民。在计划经济年代,我国农村劳动力基本务农,农民具有制度身份、职业、收入、空间“四维合一”的“农”的特征。改革开放以后,伴随着市场化改革,工业化和城市化加速,农业剩余劳动力向城镇和非农产业转移,农民发生了分化,其制度身份与职业、收入和空间特征发生了不同程度的分离。学术界对我国农民分化有大量研究,对农民分化类型多从职业和收入维度划分,代表性的,如陆学艺、张厚义按照职业差异,划分了农业劳动者、农民工、雇工、农村知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者八个阶层;宋镇修从收入维度将农民分为贫苦户、温饱户、宽裕户和小康户阶层; 综合就业和收入,姜长云划分了纯农民、一兼业农民(农业收入为主)、二兼业农民(农业收入为辅)、纯非农民四种类型。现有研究的划分结论不尽一致,有的划分过于繁杂,甚至是学究式的,没有实际价值。本文从我国农民的制度特征出发,结合职业、收入和空间维度,将改革以后我国农民分化分为务农农民、非农农民和兼业农民三种基本类型。

1.务农农民

务农农民是从事农业的农民,具有制度身份、职业、收入和空间“四维合一”的“农”的特征。我国务农农民包括传统农民、专业户、农民合作社经营者。

(1)传统农民。传统农民是以传统方式从事农业生产的农民,生产的目的主要是满足家庭生活需要,一般是在家庭承包的土地上小规模经营,有的少量转入土地,但是普遍经营规模不大。由于农村大多数青壮年劳动力外出打工,务农农民具有老龄化、女性化和低文化程度的特点。由于使用传统技术,又不具有人力资本优势,传统农民的生产和收入水平不高,往往不能很好地满足家庭生活,属于农村较为贫困的阶层。传统农民是我国务农农民的主要组成部分,估计占务农农民的60%以上。

(2)专业户。专业户是从事农业生产的“大户”,通过土地承包经营权流转,集中了一定数量土地,生产规模较大,进行了一定的技术和专用性资产投资,生产的目的不是满足家庭生活需要,而是市场导向和利润。专业农户是农村的乡土精英,一般年富力强,具有一定的人力资本优势。专业农户具有较高的产量和收入水平,属于农村较为富裕的阶层。专业户是我国职业农民的雏形,目前职业化程度不高,数量不多,估计在务农农民中的比重不会超过20%

(3)农民合作社经营者。农民合作社经营者是合作社的经营管理人士,而普通农民社员并不直接参与合作社的经营管理。农民合作社的经营者是农村乡土精英,年富力强。农民合作社的经营者属于农村较为富裕的阶层。与专业户相比,农民合作社经营者与农民的产权关系不同。专业户与农民是单纯的土地流转关系,产权关系简单,主要是支付事先协商好的租金。而农民合作社经营者与农民社员的产权关系较为复杂,通过制定合作社章程,建立社员(代表) 大会,农民社员参与民主管理,分配利润。农民合作社经营者也是我国职业农民的雏形,在务农农民中的比重也不高,估计不会超过专业农户。

2.非农农民

非农农民是在城镇从事非农产业的农村户籍劳动力,他们在城市就业和生活,从事非农产业,收入来源于非农产业,但是,具有农村户籍和农村集体经济组织成员身份,在制度意义上依然是农民。非农农民包括占主体的农民工和少数个体私营企业主。

(1)农民工。

农民工包括在城镇从事非农产业的农村户籍雇佣劳动者和个体劳动者。由于非农产业的技术性和城镇就业竞争,农民工大多年青力壮,具有相对较高的文化程度,是农村的优质人力资源。相当长一个时期,我国农村剩余劳动力转移具有“无限供给”的特点;加之受到制度歧视,农民工的工资水平不高,扣除在城市的基本生活开支后所剩无几,大多数农民工属于贫困阶层。农民工是一个数量庞大的人口群体,是非农农民的主体。国家统计局《2012年农民工监测调查报告》数据显示,2012年我国农民工数量达到26261万人。2012年我国农村户籍人口886亿,农民工占农村户籍人口约30%。随着岁月流逝,农民工的构成发生了很大变化,1980年代和1990年代出生的“新生代农民工”逐渐成为农民工的主体。据国家统计局《2012年农民工监测调查报告》,20121630岁新生代农民工的比重比往年有所下降,但仍然达到368%。新生代农民工具有不同于老一代农民工的鲜明特质,文化程度相对较高,基本上不具有农业生产技能,对城市生活更加熟悉和适应,对土地的依恋情结较轻,更加渴望融入城市。

(2)农村户籍的个体私营业主。

由于是农村户籍,他们具有农村集体经济组织成员身份,没有切断与农村土地的联系,仍然是制度意义的农民。相对于农民工的庞大数量,成为个体私营业主的非农农民数量很少。这是因为,农民工在城市主要是出卖劳动力,由于受到就业、培训和晋升等歧视,人力资本很难提高,难以改变“打工仔”身份,实现“向上”的社会流动。

3.兼业农民

兼业农民是“半工半农,亦农非农”的农民,他们的农村户籍和农村集体经济组织成员身份与职业、收入、生活空间“农”的特征发生了不同程度分离。根据“离农”的程度,兼业农民可以大体分为以农业为主和以非农业为主两种类型。以农业为主的兼业农民更多具有传统农民的特征,以非农业为主的兼业农民更多具有“去农”的特征。总体而言,兼业农民从事农业生产的目的主要是满足家庭生活需要,一般是在家庭承包的土地上小规模经营,生产技术水平不高,产量和收入水平也不高。在空间上,兼业农民奔波于城乡之间,是“城乡两栖人口”。由于工农业比较收益差异,以农业为主的兼业农民较为贫困,以非农业为主的兼业农民相对富裕。改革初期,兼业农民是我国农业剩余劳动力转移的主要形式。随着工业化和城市化的纵深发展,兼业农民队伍在数量上趋于缩小和萎缩,估计在我国农民群体中的比重不超过20%

()我国农民分化的趋势

现有文献对我国农民分化趋势研究不多,视角是总体性的。例如,卢福营指出,由于存在城乡二元制度及其改革滞后,我国农民分化时间漫长,产权身份、职业身份、社区身份的转换“不同步”;邹农俭认为,中国农民分化从职业转移起步,经历地域迁移,最后跃迁到社会身份的彻底改变;万能和原新认为,当代中国农民正处于大规模的职业分化阶段,地域迁移正在逐步发生,农民社会身份的变更才刚刚开始,农村社会阶层分化还没有达到一个相对稳定和成熟的程度,呈现出明显的过渡性和不平衡性特征。区别于已有研究的宏观性,本文对农民分化发展趋势的研究是微观视角,着眼于不同类型分化农民。

1.务农农民:传统务农农民与职业务农农民并存在西方发达国家,务农农民是职业农民,市场化生产,企业化管理,规模化经营,生产目的是利润最大化。从长远来看,我国务农农民的发展方向也是职业化。但是,目前我国务农农民的职业化程度低,职业化道路还十分漫长,在相当长时期内,传统务农农民将与职业务农农民并存。

2.非农农民:市民化非农农民的主体是农民工。长期以来,由于城乡二元制度改革滞后,进城农民没有城市户籍,不具有城市居民的经济社会权利,受到制度性歧视,难以融入城市,在城市处于边缘化状态。近年来,随着农民工在城市的就业和居住趋于稳定,举家外出农民工的数量稳步增长,新生代农民工成为农民工的主体,市民化成为农民工的强烈愿望。同时,国家将有序推进农业转移人口市民化作为当前和今后一个时期经济和社会发展的一项重要工作。可以预料,我国农民工的市民化进程将会加快。非农农民中的少数人是个体私营业主或经营者,由于没有城市居民户籍,保留农村集体经济组织成员身份,仍然是制度意义的农民。不过,这部分人的市民化进程最快。目前,国家政策强调首先市民化的是在城市具有稳定就业、居住和较高收入水平的人。无疑,作为非农农民中“先富起来”的人,这些个体私营业主将“捷足先登”。

3.兼业农民:“两极分化”与“去农化”倾向我国兼业农民是城乡二元制度下农民分化不彻底的表现。一方面,农民进入城市后受到制度性歧视,就业和生活困难,难以融入城市,城市的“拉力”不充分。另一方面,农村土地制度改革滞后,进城农民不愿意放弃农村土地,具有浓厚的“土地情结”,农村缺乏足够的“推力”。兼业农民在这种“两难困境”中纠结和挣扎,将发生“两极分化”:一极是“向后”,一部分人将完全从事农业; 另一极是“向前”,另一部分人将彻底脱离农业,进入城市。在今后相当长一个时期,一方面,工农业比较收益和城乡经济社会发展的差距客观存在;另一方面,城乡经济和社会管理体制改革深化,城市的“阻力”减小,农村的“推力”加大,从而引导更多的兼业农民向城市转移,兼业农民的队伍将趋于缩小和萎缩。在这个意义上,我们说,我国兼业农民的“两极分化”具有“去农化”倾向,即更多的兼业农民将向城市转移。

二、农民分化与农村土地功能变化

()我国农村土地的基本功能

土地是重要的生产要素,是农民最重要的物质财富,土地对农民具有多种功能。我国学术界对农村土地功能有大量研究,一般将农村土地功能分为生产功能和保障功能,多数人认为,土地本来只是一种生产要素,我国农村土地具有保障功能是因为我国社会保障事业落后,是农村社会保障严重缺失情况下的一种保障替代形态,发展的趋势是从生产和保障双重功能向生产单一功能演变。学术界对农村土地功能拓展也有研究,例如,邓大才认为,农村土地具有生存功能、就业功能和社会保障三项传统功能,随着市场经济的发展,农村土地正在衍生出一些新的功能,目前主要是价值功能、财产功能、融资功能和资本功能;王克强归纳土地对农民具有六大功效:所有权的经济实现功效(直接经济收益效用)、基本生活保障功效、就业机会保障功效、子孙对土地的继承权功效、以免重新获取时支付大笔钱功效、征地后可得补偿功效。现有研究的缺陷是对农村土地功能的内涵解释模糊,外延存在重叠。借鉴已有研究的成果,弥补不足,本文将我国农村土地的基本功能分为生产功能、保障功能和财产功能三个方面

 1.生产功能

生产功能着重于土地作为生产要素,在生产者手中发挥作用,为生产者提供生产要素、就业岗位和生产收入。生产功能是农村土地最本原的功能。

2.保障功能

保障功能是指土地对农民具有基本生活等多方面的保障作用。保障功能是农村土地生产功能的派生,建立在生产功能基础之上。农村土地的保障功能主要表现在: 一是基本生活保障,指土地为农民提供了就业和农业经营收入,因而保障了农民的基本生活;二是就业保障,指土地为农民提供了就业岗位。对于务农农民,拥有土地就能够开展农业生产。对于兼业农民,由于农外就业机会不稳定,农村土地是他们的退路,具有失业保险作用。三是养老保障,指农民年老后可以将土地交给家庭其他成员或他人(组织)经营,由此获得收入,保障晚年基本生活。此外,农村土地确实在一定程度上对农民家庭生活具有全面保障作用,例如,生病治疗、子女教育的开支等。必须承认,在农村社会保障落后或缺失的情况下,土地对农民的保障作用确实在一定程度上弥补社会保障的不足或缺失,但是不能替代社会保障。

3.财产功能

农村土地的财产功能着重于土地是有价值的财产,能够为所有者带来收入,但不是生产性收入,而是财产性收入。例如,土地所有权买卖的收入,土地使用权出租的收入。土地抵押融资也是其财产功能我国学术界对农村土地保障功能的表述多用“社会保障”,认为是我国农村社会保障发展落后和缺失状态下的一种替代。我们认为,农村土地对农民具有保障作用,但不是社会保障,不能混淆“保障作用”和“社会保障”。的体现。我国农村土地属于集体所有,农民个人不能买卖土地所有权。但是,农民可以通过转包、出租、转让、入股等形式流转土地承包经营权(使用权),并获得相应的收入。这里,土地给农民带来的收入,是因为它是所有者的财产,而不是在所有者手上发挥生产功能创造了价值。

()农民分化与农村土地功能变化

土地对农民具有多种功能,在经济发展的不同时期,土地对农民功能的多样性和重要性不同。改革初期,我国农民基本务农,土地对农民具有直接的生产功能和保障功能,而土地的财产功能是潜在的,当土地被征用时,可以获得赔偿。随着我国经济和社会发展,农民发生了分化,土地对分化农民的功能多样性和重要性也发生了变化。

1.务农农民的土地功能结构

第一,土地的生产功能很重要。务农农民是农业生产者,土地是不可或缺的生产要素。传统农民主要经营自己的小块承包地,生产具有自给性质,土地生产功能关系他们的基本生活。专业农户和农民合作社经营者为了增产增收,也必须最大限度发挥土地的生产功能。

第二,土地的保障功能相对重要。土地为生产者提供了就业和收入,从而在一定程度上保障了基本生活。务农农民的人力资本专用性强,就业锁定在农业,失去土地意味失去就业岗位,土地对务农农民具有就业保障作用。务农农民年老时可以将土地交给他人或组织经营,收取租金养老。但是,土地对务农农民的保障能力不强。传统农民经营规模小,生产水平不高,土地提供的保障水平不高。专业农户和农民合作社经营者没有基本生活保障的后顾之忧,他们拥有较高的生活保障水平,是他们对土地的职业性经营,发挥土地的生产功能。因此,土地对务农农民具有保障功能,但是,其重要性小于生产功能。

第三,土地的财产功能相对不重要。对于务农农民,土地主要是生产要素,土地的财产功能是潜在的,表现为在土地征用时获得赔偿。对于专业农户和农民合作社经营者,他们经营的土地只有小部分是自己的承包地,只有这部分土地才具有财产功能,其他土地是通过土地承包经营权流转而来的,是他们租借的生产要素,对他们没有财产功能。综上,总体而言,务农农民的土地功能重要性结构是: 生产功能>保障功能>财产功能。

2.非农农民的土地功能结构

第一,土地的生产功能不重要。非农农民在城市从事非农产业,土地对他们不具有生产功能。如果非农农民将承包地留给家庭成员耕种,从家庭角度看,土地具有生产功能。但是,非农农民的发展趋势是市民化,他们的家人也将离开农村。因此,土地生产功能对非农农民不重要,甚至趋于消逝。

第二,土地的保障功能相对重要。土地对非农农民仍然具有一定的保障功能:一是如果发生了严重的就业危机,可以退回农村,土地提供了就业的“退路”,从而在一定程度上保障了基本生活;二是在城市养老保障制度尚不能有效覆盖非农农民的情况下,土地能够在一定程度上保障非农农民的养老。但是,对非农农民来说,土地的保障功能很弱。一方面,非农农民拥有的土地数量很少,不足以充分保障就业和基本生活。另一方面,逐渐成为非农农民主体的新一代农民工基本不具有农业生产技能,对农村的感情淡漠,即使城市发生了就业危机,他们也不一定选择回到农村务农。

第三,土地的财产功能重要。非农农民在城市生活,他们的承包地留给家庭成员耕种,或者流转给他人或组织经营。在土地流转情况下,获得的租金收入是土地财产功能的体现。非农农民的发展趋势是市民化,然而,现行农村土地制度规定农民取得城市户籍必须放弃承包地,没有经济补偿(对土地投资的补偿除外)。这时,进城农民放弃的不仅是土地的承包经营权,而且是土地的财产权。这使他们难以舍弃土地,渴望拥有获得经济补偿的权利。换言之,在市民化背景下,非农农民呼唤完善土地的财产功能。综上,总体而言,非农农民的土地功能重要性结构是:财产功能>保障功能>生产功能。

3.兼业农民的土地功能结构

以农业为主的兼业农民,他们的土地功能结构与务农农民相似,即土地的生产功能很重要,土地的保障功能相对重要,土地的财产功能相对不重要。这是因为,以农业为主的兼业农民主要从事农业,收入主要来自农业,生活主要依靠农业。以非农业为主的兼业农民,他们的土地功能结构与务农农民的相似,即土地的生产功能不重要,土地保障功能相对重要,土地财产功能重要。这是因为,以非农业为主的兼业农民具有“去农化”倾向,他们将完全脱离农业,进入城市,从事非农产业。

三、农民分化与土地产权诉求变化

产权是一个权利束,产权结构界定取决于产权主体的产权诉求。农村土地功能是客观的,不以人的主观意志为转移,客观的土地功能为当事人认知,形成当事人的土地产权诉求。土地对农民具有多种功能,在经济发展的不同时期,土地的功能多样性和重要性不同。在农民分化的背景下,土地对分化农民的功能多样性和重要性发生了变化,分化农民的土地产权诉求也发生变化。不同分化农民的土地产权诉求具有共性,因为他们具有共同的制度特征,即具有农村户籍和农村集体经济组织成员身份。不同分化农民的土地产权诉求具有个性,因为他们与土地的关系呈现差异。

()分化农民的土地产权诉求共性

第一,拥有农村集体土地的共同所有权。我国农村土地( 法律规定属于国家的除外)属于集体所有,一个集体的全体成员共同拥有所有权,由农村集体经济组织代表其成员行使所有权。拥有农村集体土地的共同所有权,是其农村集体经济组织“成员权”的体现,是农民全部土地权利和产权诉求的基础。

第二,拥有农村集体土地的承包权。拥有农村集体土地的承包权,是农民作为农村集体经济组织“成员权”的体现,也是农民其他土地权利和产权诉求的重要基础。承包制的产权设计是所有权和承包经营权“两权分离”。相对于所有权由农村集体经济组织代表行使,农民对集体土地的所有权是“名义上”的,而承包权则掌握在农民手上,是“实在的”。

()分化农民的土地产权诉求个性

1.务农农民的土地产权诉求特点

第一,务农农民对土地使用权的诉求非常强烈。务农完全从事农业,而土地是农业生产不可或缺的生产要素,因此,务农农民对土地使用权的诉求非常强烈。

第二,务农农民对土地生产收益权的诉求非常强烈。收入是人们从事经济活动的重要目的。务农农民的收入从而生活全部依靠农业生产,保障他们的收入十分重要。

第三,务农农民对土地流转权的诉求不强烈。土地流转是使用权流转。传统农民主要经营自己的小块承包地,由于人力资本和技术水平不高,一般不需要转入土地。但是,传统务农农民有土地流转权的诉求。例如,由于年老,传统农民有全部或部分转出自家承包地的愿望。职业务农农民对土地流转权的诉求比传统农民强烈,因为他们正是通过土地使用权流转来扩大经营规模。

2.非农农民的土地产权诉求特点

第一,非农农民对土地使用权及其生产收益权的诉求不强烈和趋于消逝。非农农民不从事农业生产,如果将承包地留给家庭成员耕种,从家庭角度,农民仍然拥有对土地使用权和相应的生产收益权的诉求。不过,非农农民的发展趋势是市民化,他们的家人也将离开农村。因此,非农农民对土地使用权及其生产收益权的诉求不强烈,甚至趋于消逝。

第二,非农农民对土地流转权及其租金收益权的诉求强烈。非农农民不从事农业生产,现行政策下,他们的承包地流转给他人或组织耕作,非农农民对土地使用权流转及其租金收益权的诉求强烈。

第三,非农农民对土地“退出权”的诉求非常强烈。所谓“退出权”,是农民有权退出农村集体经济组织,处置自己在集体土地(承包地和宅基地)以及其他集体财产中的个人部分,获得经济补偿。现行农村土地制度没有赋予农民“退出权”。现行农村土地制度规定,农民进城务工经商,可以转让、转包、出租、入股、互换等形式流转土地承包经营权; 承包期内,全家迁入小城镇落户的,可以保留土地承包经营权或者依法进行土地承包经营权流转;全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包地交回发包方;在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。上述规定要求市民化农民白白放弃土地,实质上是剥夺了市民化农民的土地财产权利,这使他们难以舍弃土地,割不断与农村土地的“脐带”联系,形成浓厚的“土地情结”,阻碍了他们的市民化进程。因此,在市民化背景下,“退出权”是非农农民的强烈的土地产权诉求。

3.兼业农民的土地产权诉求特点

以农业为主的兼业农民,他们的土地产权诉求特点与务农农民的相似,即对土地使用权和生产收益权的诉求强烈,对土地流转权和租金收益权的诉求不强烈。以非农业为主的兼业农民,他们的土地产权诉求与非农农民相似,但是程度相对较低,即对土地的使用权诉求强度要大于非农农民,对土地流转权及其租金收益权的诉求强度接近非农农民,对“退出权”的诉求强度要小于非农农民。究其原因,一方面,以非农业为主的兼业农民还在较小的程度上“兼业”农业;另一方面,他们又具有“去农化”倾向。

四、农民分化背景下农村土地制度创新的机理

()一般概括

文献研究显示,现有文献对农业转移人口市民化与农村土地制度创新研究薄弱,一个重要的方法论原因是研究的基本假设是农民务农,一般认为进城农民是“城乡两栖人口”,归属在农村。然而,凝固地看待进城农民是“城乡两栖人口”,归属在农村,实际上是假定我国农民不可能彻底分化和市民化。有鉴于此,本文提出了一个以农民分化为假设前提的分析框架,沿着“农民分化—土地功能变化—分化农民土地产权诉求变化—农村土地制度创新”的逻辑线索,得以揭示农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的机理。农民分化背景下,农村土地制度创新的机理如下:土地是农民的重要财富,对农民具有多种功能,在经济发展的不同时期,土地对农民的功能多样性和重要性不同。在传统农业社会,农民务农,土地是农民全部生计的来源,土地的生产和生活保障功能十分重要,土地的财产功能是潜在的,相对不重要。在工业化和城市化进程中,农民发生了分化,土地对分化农民的功能多样性和重要性发生变化,土地的生产和生活保障功能重要性下降,土地的财产功能重要性上升。农民的土地产权诉求是对土地功能多样性和重要性的认知和反映,是农村土地制度创新的依据。在农民分化背景下,土地对分化农民的功能多样性和重要性发生了变化,分化农民的土地产权诉求发生了变化,农村土地制度必须适时创新,才能反映分化农民的土地产权诉求变化,发挥土地功能的多样性,保护分化农民的土地权益,促进农民分化和经济社会发展。

()运用阐释

我国现行农村土地制度的产权框架形成于20世纪80年代。我国农村人多地少,改革初期农村劳动力基本务农,农村土地制度创新产权设计的一个重要前提是土地对农民的生产和生活保障功能最重要。针对计划经济年代人民公社制度产权模糊的缺陷,农村土地制度产权创新从高度集中的土地产权中分离出土地的所有权和承包经营权,土地的所有权仍然由集体经济组织代表全体成员行使,但是农户拥有承包经营权,包括承包权、使用权和收益权。由此,一定程度明晰了人民公社的模糊产权,确立农户家庭经营的主体地位,调动了农民的生产积极性,推动了农业发展。实践证明,“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持”。但是,制度创新不可能一劳永逸,也不会停息。制度创新源于对“潜在利润”的追求,核心是产权界定,反映农民的土地产权诉求变化。改革之初,农村劳动力基本务农,农村土地产权制度创新的核心是所有权和承包经营权“两权分离”,实现“人人有田耕,自己当老板”,体现了公平和效率兼顾。在工业化和城市化进程中,大量农业剩余劳动力转移进城务工经商。政策赋予农民以转让、转包、出租、入股、互换等形式,将承包地流转给他人或组织经营的权利,但是,不能买卖土地所有权。土地流转权的赋予适应和促进了农业剩余劳动力转移,促进了农业和农村发展,也促进了工业化和城市化的发展。在相当长一个时期,农村土地制度的产权安排满足了农民的土地产权要求。但是,随着工业化和城市化进程加快,农民分化加剧,尤其是农业转移人口呈现市民化趋势,农村土地制度的产权安排又逐渐地不适应市民化背景下农业转移人口的土地产权诉求,阻碍农民彻底分化和市民化。由此,农村土地制度创新再次提上议事日程。在市民化背景下,农村土地制度创新的依据是分化农民的土地产权诉求变化。我国不同分化类型农民的土地产权诉求既有共性,又有个性。共性是:要求拥有对农村集体土地的共同所有权和个人承包权。个性是:务农农民对土地使用权和生产收益权的诉求强烈,对土地流转权和租金收益权的诉求不强烈; 非农农民对土地使用权和生产收益权的诉求不强烈甚至趋于消逝,对土地流转权和租金收益权的诉求强烈,尤其是在市民化背景下,非农农民不满足于土地使用权流转和租金收益权,而是希望获得退出农村集体经济组织时,处置自己在集体土地和其他集体财产中的个人部分,获得经济补偿的权利,即“退出权”。以农业为主的兼业农民,其土地产权诉求与务农农民相似;以非农业为主的兼业农民,其土地产权诉求与非农农民相似,但是程度相对较低。在农业转移人口市民化背景下,农村土地制度凸显的产权缺陷是农民没有“退出权”。我国农村土地属于一个集体范围内的全体成员共同所有,农民对集体土地的权利是一种“成员权”,只有作为集体经济组织的成员时才拥有权利,如果“退出”不再是集体经济组织的成员,也就失去了曾经拥有的权利,即所谓“与生俱来,死不带走”。一直以来,我国农村土地制度没有赋予农民“退出权”,这是因为,在相当长时期,农民不需要“退出权”。在计划经济年代,城乡人口隔绝,农村劳动力务农,农民不需要“退出权”。改革初期,农村劳动力基本务农,农民也不需要“退出权”。随着工业化和城市化发展,大量的农业剩余劳动力转移进城务工经商。但是,由于城乡二元制度改革滞后,农业剩余劳动力进城后受到制度性歧视,只能在城市打工挣钱,不能成为真正的城市人,归宿在农村。如果进城农民的归宿在农村,土地就是他们的最后保障,他们也就不需要“退出权”。然而,在当前农业转移人口市民化的背景下,农民进城后将“一去不返”。这时,“退出权”就成为一个迫切的产权诉求,赋予农民“退出权”就成为农业转移人口市民化背景下农村土地制度产权创新的焦点。

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