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胡靖:一号文件的几点解读

发布时间:2013-02-05发布人:胡靖浏览量:1602次


 
2013年中央一号文件终于面世。细观全文,洋洋洒洒。内容相当丰富。但是,一号文件作为中共中央的纲领性文件,其《宪法》依据是什么?
《宪法》涉及“三农”的法条主要是第八条和第十条。
第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”
第十条规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”
这两条应该是中国所有农业政策的依据。中央一号文件,也必须遵守《宪法》精神。但是,比照《宪法》,一号文件的不少叙述很值得商榷。
1、第三条中的“稳定农村土地承包关系。抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,完善相关法律制度。”
什么是土地承包关系?文件没有详细说明。既然是关系。就应该不只农户,还有发包主体。有发包、有承包,才能有“关系”。但发包主体是谁?文件似乎在故意回避“发包”的主体是集体。这是很不应该的。不是集体,难道是中央、国务院?事实是,中国农地经营制度自从第一轮改革以来,基本就没有实质性的“承包”。没有发包方,没有承包内容,没有承包费,何来“承包”呢?所以在如此重要的一号文件中仍然沿用“承包”是不准确、不科学、不严肃。有指鹿为马之嫌。另外,“承包关系长久不变”是中央十七届三中全会提出的。十七届三中全会提出“承包关系长久不变”,是对第二轮承包“30年不变”的延续。但是,比照《宪法》,这一叙述同样缺乏宪法依据。《宪法》第十条明确规定了农村土地的所有权属性是集体。按照法制社会的逻辑,农村土地管理、发包的主体就应该是村集体。而非中央和国务院。承包期限应该由集体来确定,而非中央和国务院来确定。中央和国务院不能僭越。除非修改宪法。这个道理就好比,甲是车主。甲的车租给乙用,现在中央文件要求甲不能收费、不能收回。并且,乙还可以用于转租、抵押。并且,还要继续用“租”这个动词。法制社会、市场经济有这样的道理吗?
第五条中的“全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度,强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。”同样是这个道理。“土地承包经营权”是由土地的发包权衍生出来的。有“发包权”才有“承包权”。“发包权”比“承包权”还要重要。好比乙对车的使用权,同样是由甲对车的所有权权决定的。因此,按照《宪法》精神,“确权”这样针对承包地“面积不清、四至不明”的事情也是集体内部自己的事情。哪里用得着由中央、国务院管得如此具体。但一号文件的意思显然不是为了履行《宪法》,也不是为了巩固“双层经营”。而是为了最终全面撤散集体。故不惜动用中央财力和地方财力“确权”。目的是为了保护农户的“物权”和“财产权”而非集体的“发包权”。继续推进事实上的“私有化”。
在违宪的路径上推进改革,这是一件非常吊诡和危险的事情。中央既然如此决心要搞私有化,为什么不干脆昭告天下,直接修改《宪法》,去掉第十条、第八条呢?
 
2、第三条“坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营”。
《宪法》第八条比较明确的规定了农村集体经济的经营模式是“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。也就是说,集体经济才有资格、有权利去选择、推敲村庄内部的具体的“双层经营”模式。但中央政府又在绕过集体搞垂帘听政。把具体的经营模式直接命令到村里。这是一种“计划经济”的惯性使然。中国数百万个村庄,情况殊异。多数村庄都还在承担农民的土地保障的重任。难道都一刀切地去发展“专业大户”?“家庭农场”?“农民合作社”?
如果是发展“家庭农场”,土地集中到大户手里经营,其他剩余出来的农户怎么办?中央政府是否有安置方案?目前大城市房价天高,还不说其他社会保障、社会福利、户籍将农民工拒之门外。如果地方政府积极响应号召,与城市工商资本,甚至与农村黑恶势力勾结,打着中央一号文件的旗号,逼迫农民搞土地集中。一定要搞“专业大户”、“家庭农场”。完全就可能出现富了一户,穷了十户、百户的结果。这些失去农地的农民既无农地可耕,又在城市无住房、无保障。随时还可能无工作。难道就靠流转土地后的几百元租金生存?或者中央政府准备以低保把他们养起来?
其实农业具体的经营形式,根本就不需要中央政府去拍脑袋。在市场经济下,恢复集体的主体性,恢复农民、村干部的主体性。他们肯定比中央政府更知道本地、本村的具体情况。更知道应该做什么。至于是发展“专业大户”、“家庭农场”,还是“合作社”,还是其他模式,他们一定会作出最好的选择。合适的地方,自然就会发展起来。不适合的地方,就暂时不会有。中央政府需要做的是监督、执行《宪法》,解决好城市利益集团的问题,消除“二元社会”,实现城乡公平正义。不能该做的事情总是做不好。不该做的事情又事无巨细。
 
3、第三条“结合农田基本建设,鼓励农民采取互利互换方式,解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地 (林地、草原)准入和监管制度。”
在1982年第一轮承包以前,中国的农地本来就是规模经营、系统管理。各个生产队根据地形地貌,自己确定各块农地的使用方式。生产队的问题是生产过程中的集中劳动,而非家庭劳动。这是其致命的制度性缺陷。由此导致了人民公社的最终瓦解。但是,生产队农地的规模经营、整体利用的优势也不应被一起否定。如果改革能够辩证一点,针对生产队的制度性缺陷进行改革,同时又肯定其经营性优势。则不会出现今天的农地细碎化问题。比如,真正按照《宪法》第八条,尊重集体的主体性单位,在多数农区的承包地实行划片承包而非“细碎”承包,并由集体灵活掌握发包期限、承包费用。就可以兼顾集体的优势和家庭经营的优势。今天麻烦的农村的专业化、规模化就不是问题,并且,农地的生态环境、公共设施在集体的统筹下还可以得到巩固、发展。就不会出现今天村庄的普遍凋敝趋势。因此,今天农地的非规模经营或者细碎化问题,本身就是极端的改革自己带来的。而非生产队的问题。今天的一号文件要想解决的问题,就是当初农地改革遗留的难题。改革,是不是在走弯路呢?
农地使用的细碎化,是因为承包权的细碎化。承包权的细碎化,是因为中央政府不允许集体调整农地。从1984年以后,中央政府一再强调“承包关系”的“15年不变”、“30年不变”和“长久不变”。把农地的细碎化状态不断“锁定”。因此,正是中央政府过去、现在一手造成了今天的农地细碎化格局。但偏偏还要“鼓励农民采取互利互换的方式,解决承包地细碎化问题”。这就是中国“三农”的现代版的矛盾寓言。目前的“承包权”可以分为两个部分。一是留守农民的承包权,二是外出打工、居住的农村居民的承包权。按照一号文件的意思,解决“细碎化”问题,要农户自己根据“自愿”去搞定。中央政府只是“鼓励”。什么是“鼓励”呢?“鼓励”没有效果怎么办?文件留下了很大的政策空间。但“自愿”很难成功。一个村数百亩的土地分属几十户人家。土地流转,就要挨家挨户的谈判流转期限、租金、品种等内容。谈判成本、整合成本简直是高不可攀。不知道中央准备怎样“鼓励”。何况还有很多承包户不在村里居住。你到哪里去找他谈判?退一步说,即使搞定了几十户农户,但农业是高风险行业。“专业大户”、“家庭农场”依靠规模化农业,又如何保证失地农民的租金收益?在广东某县,就出现过“专业大户”当“走佬”,导致当地数十户土地流转农民欲哭无泪的现象。所以,很多急于农地流转的“专业大户”,其实都志不在农业。而是在“农”的旗帜下,暗度陈仓、巧立名目,搞地产、旅游、工厂。这是不是也要“鼓励”呢?
不明白“细碎化”产生的前因后果,开出的解决方案能够解决问题吗?面对30年已经“锁定”的“细碎化”问题,可能还需要30年时间才能“开锁”。
因此,过去的中国农地改革并非“完全正确”。十八大重提“全心全意为人民服务”。在这个原则下,有什么问题不敢正视呢?
 
2013年2月5日


 

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