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韩 斌:对农村极度落后群体发展的思考

发布时间:2013-06-06发布人:韩 斌浏览量:1804次

基于“五位一体”视角对农村极度落后群体发展的思考

--以云南人口较少民族为例

韩 斌

(中共云南省委党校,云南 昆明 650111)

摘要:农村贫困人口是三农工作的重点对象。人口较少民族近年来发展迅速,但与其他民族的差距也是愈发明显,是贫困人口中的最困难群体。根据十八大提出的“五位一体”总布局,对人口较少民族扶持发展工作进行反思非常有必要。本文以云南为例,对人口较少民族扶持工作取得成绩和存在问题进行了系统分析和总结,并对发展滞后的原因进行了思考,最后提出了人口较少民族发展面临的新问题。

党的十八大报告提出,建设中国特色社会主义总布局是“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”,总结反思当前人口较少民族的帮扶工作,将其发展置于“五位一体”的大局中来认识、谋划和推进,是下一步取得良好绩效的保证。28个人口较少民族占我国民族总数的一半,2009年人均纯收入为2591元,仅相当于民族地区平均水平(3369元)的3/4、全国平均水平(5153元)的1/2。加快人口较少民族跨越发展是全国同步建成小康社会面临的最大困难,已经成为事关全国发展全局的大事。

我国学者在肯定我国人口较少民族生产生活条件显著改善、自我发展能力显著增强的同时,多角度定性分析了存在的问题,如李英勤、赵强等认为环境恶劣、基础设施欠账多、经济结构单一,贫困是最突出的民生问题;朱玉福、李晓斌等认为文化建设和教育发展滞后于基础设施建设,扶持政策过于重视经济效益。总体来看,目前系统评价研究较少[1-4]笔者以云南的8个人口较少民族发展为切入点,从五位一体的视角出发,研究新时期扶持工作如何更有针对性、扶持更有效,着重探讨人口较少民族发展面临的困难和对策。

一、 人口较少民族后续发展存在主要问题

纵向比,通过“四通五有三达到”的扶持目标建设,云南人口较少民族生产生活条件发生了翻天覆地的变换。基础设施不断改善,生活水平显著提高,社会事业加快发展,自我发展能力明显增强,通过一批致富带头人、当家理财人和实用技术明白人的出现,为自我发展奠定了基础。

但横向比,与其它民族和发达地区的发展差距却逐渐增大,反贫困过程中存在诸多问题,比如自然发展条件受限,基础设施滞后,贫困面大,贫困程度深等。

1.基础设施薄弱

地处边远,山高谷深等自然条件的限制导致建设难度大、成本高,加上资金投入严重不足,导致聚居地区农田水利、交通、输电和通信等基础设施较差。云南省制定的扶持人口较少民族发展检查验收办法中规定标准为中低水平大部分达标村都是低水平的达标验收:大多数公路等级低、质量差,多属简易公路,且由于泥石流不断发生导致的晴通雨阻现象相当严重;仍有2%户约5万人未通电;水利建设方面,农田沟渠投入不足、等级低,大部分年久失修,不能很好发挥作用,水利化程度不到10%;18%的人口安全饮用水问题仍未解决;现有住房80%以上是土木结构的土坯房和挂墙房,还有10%左右人口居住在危旧房中。比如独龙江乡虽已通电,只能利用小水轮发电;至今布朗族、独龙族还有部分村民小组没有通电、通电话和通电视,信息交流不畅。

2.思想观念落后,劳动者素质低

一方面,文化素质低,接受教育的意识不强。8个人口较少民族中,除普米族、阿昌族外,其他6个均属由原始社会末期“直接过渡”到社会主义社会的“直过”民族,其中基诺族是我国56个民族中最后认定的民族。近十年来,虽然大力推广义务教育,但文盲人口数量大、失学辍学严重等问题仍然突出,特别是学生因贫失学辍学现象较为普遍,能升入高一年级继续接受非义务教育的人数也相对较少。比如据西双版纳州统计,布朗族2001年9月一年级招生时有557人,到2007年7月六年级毕业时只有136人,完学率只有24.4%

另一方面,与世隔绝生活状态又进一步加剧了人员交往、物资交换、信息交流的难度。人口较少民族至今仍然保留传统的耕作方式,思想观念落后,接受新生事物的能力差,大多处于自给自足的自然经济状态,经济来源主要靠传统的种植业、养殖业和部分外出务工收入,实用技术培训少,系统获取知识、信息的机会不多,导致科技推广难度大,脱贫致富的生产技能低。

3.贫困面大,贫困程度深

当前云南人口较少民族的经济社会发展仍十分滞后,仅以农民人均纯收入为例,2005年,175个人口较少民族聚居村农民人均纯收入845.7元,比全省少1196.3元,而2010年云南人口较少民族农民人均收入为2265元,远低于全省平均水平1687元,7个人口较少民族近30万人整体处以新贫困线(2300元)以下。云南省人口较少民族仍有近10万人还处于低收入贫困线以下,而且返贫率较高,至今96%以上的独龙族、89%以上的普米族处于贫困状态

二、人口较少民族发展滞后的原因分析

人口较少民族贫困落后,除去恶劣的自然地理条件、封闭落后的历史遗留因素外,回顾近十年的扶持政策,从国家到省市各级政府投入了大量的人力物力财力,但与其他地区和民族的差距却越来越大,本文初步归纳了资金缺口大、扶持针对性和实效性不强和对自我发展能力培育重视不够等因素。

1.扶持资金不能满足当地发展需要

人口较少民族聚居区财政薄弱,扶持资金来自国家、省里和上海等省市,相对于极为落后的发展现状,扶持资金投入与实际需求差距较大,资金缺口非常大:一方面,基础设施建设成本高,投入资金(当前平均每个自然村20万左右只能解决部分群众急需项目,无法满足产业发展、异地搬迁、人畜饮水、道路建设方方面面的需要,比如怒江州光二次运输、搬运成本就需要另外增加40%以上投入;另一方面,需要更多的资金投入后续的日常维护管理。比如公路修通以后,路面维护管理跟不上,导致很多路段无法通车;同时由于物价上涨等因素的影响,部分基础设施项目工程实际投资大多超过所预算的项目资金,而导致其他后期项目缺乏资金无法启动。

2.扶持时效性、针对性不强

随着当地群众改善生产生活条件的需求日益迫切,生产生活设施建设、民生设施建设等投入与需求矛盾将更加突出,扶持以及维护成本难度将进一步加大一是目前扶持资金投入集中在农网改造、水利、交通等基础设施建设上,但在文化卫生、技能培训、产业建设、民居房改造方面资金投入少;二是有帮扶资金但无法从根本上解决问题,比如医疗卫生、文化教育、水电等缺设备、缺人力,缺维持运转的支撑资源;三是实施整村推进的项目零散,规模不大,对人口较少民族群众的增收推动有限,后劲乏力;四是项目的后续管理滞后,部分被扶持村出现短期绩效现象,实施成果难以巩固。

3.缺乏自我发展能力,增收途径匮乏

受地理条件和社会发展程度制约,产业结构单一,增收渠道窄,群众自我发展意识、创新意识、当家理财能力等较弱,素质型贫困问题突出。一是多数村寨农业基础薄弱,抵御自然灾害能力弱,尚未摆脱靠天吃饭的局面,因灾返贫现象严重。在很多人口较少民族村落,种植业、养殖业以及旅游业的发展已露端倪,但是尚未转化为经济优势,农民收入仍以传统农业为主二是群众普遍缺乏稳定的增收项目和支柱产业,实现彻底脱贫和可持续发展的任务十分艰巨。当前人口较少民族主要靠国家退耕还政策补助的粮食以及国家其他农业方面的补贴过日子,自身没有太多的其他收入来源,加之很少有人外出打工,农民人均年收入很难有大幅度提高;三是不能利用帮扶资金进行创业,实现“造血”功能。虽然帮扶资金落到每个家庭困难户暂时解决了困难家庭的燃眉之急,但是如果政府的“输血”停止,返贫的问题令人担忧。例如,2009年开始,独龙江乡政府牵头开办了各类技术培训班,其中包括乡村医生、农业科技和汽车驾驶等技能、技术培训班培训各类技术人员3072人次,但是由于培训人员底子薄,培训通过率较低,而培训后如何应用技能发展为生存本领、成为增收手段对于很多民族群众来说仍然是个未知数

4.社会事业不发达,缺乏人口发展的内在支撑力

一是教育软硬环境基础条件差、社会氛围差的问题仍很突出:一师一校普遍,校点散、规模小、条件差,缺乏教学设备和用具,教师知识结构陈旧老化,教学技能贫乏,无法胜任教学工作;依法接受义务教育观念淡薄,对教育的重要性认识不足。语言障碍、民族歧视、对环境的陌生感和不适感等产生厌学情绪而导致学生流失,许多学生小学毕业后就不再读书,教育出现滑坡趋势。加上无力承担伙食费、缺乏劳动力导致家长也不支持孩子接受教育。

二是职业技术教育还比较滞后,由于受教育程度低,劳动者素质偏低,缺少脱贫致富奔小康的能人和领头人,缺乏接受现代科学技术的能力,难以掌握更多的科技知识,严重地制约了生产力的发展。

三、新形势下人口较少民族发展面临的新问题

在现代化进程迅速发展的今天,在发展与保护的实践中,远离都市的人口较少民族文化、宗教、心理等方面多种利益诉求凸显,应该引起高度重视

1.如何在对非物质文化遗产的开发上做到既创造经济收益又很好地保护 

挖掘开发人口较少民族特有的文化,是破解受限的发展条件谋求跨越发展的可行路径,在经济效益的驱使下,是改变民族文化的外观和内涵来获取经济利益,还是固守原汁原味的民族文化遗产?一些发达国家如日本、韩国等积极发掘本国民俗文化资源,保护、恢复传统礼仪节庆仪式,以此吸引大批国内外游客,创造了可观的经济收入。但当前对人口较少民族的文化资源开发基本是空白,而且让人担忧的是对人口较少民族的非物质文化遗产保护意识淡薄,缺乏专门性的立法保护。例如2005年被列入云南省第一批非物质文化遗产保护名录的怒族“若柔”语言,仅是怒族四个支系之一“若柔”系的语言,并且没有相应的文字,濒临灭绝。

2.宗教问题的长期性、国际性和复杂性必须引起重视。

一是面对现代化的冲击和影响,与其他民族通婚以及外出打工人员增多等原因,宗教信仰呈现出逐渐淡化的趋势。一些传统的宗教祭祀活动渐渐减少,很多年轻人对本民族的传统文化特别是宗教文化知之甚少。比如临沧市双江县等地布朗族不仅存在“有寺无僧”现象,而且价值观念也发生了变化,村民参加佛事活动的积极性也没有以前高了;二是境外宗教渗透严重,邪教势力活动频繁。云南的人口较少民族多分布在中缅、中老边境山区,境外反华势力、邪教组织打着宗教信仰的旗号进行危害社会甚至反政府等违法犯罪活动,给边防巩固和国家安全带来极大的隐患。

3.发展不平衡越来越明显

各地发展起点不一,情况各异,在扶持发展过程中不平衡的问题也十分突出。2010年175个行政村中,农民人均纯收入最高的村是5136元,最低的村635元,相差4501元。另外,未列入“十一五”扶持规划的人口较少民族聚居村发展水平相对较低,与已列入扶持的村寨相比存在较大差距。同一民族、不同民族之间的发展差距逐步扩大,加剧了发展的不平衡。2010年,独龙族农民纯收人仅为1012元,与全省、全州及贡山县农民人均纯收人5919元、3952元、1502元相比分别相差4907元、2940元和490元,与全国、全省、全州的差距进一步加大。

四、后续扶持对策建议

1.努力开发人力资源,增强发展内力

在反贫困过程中,必需增强人口较少民族依靠自己使得民族繁荣的使命感和自信心。一是采取特殊政策加大教育扶持力度,提高劳动者素质。扩大补助范围,完善助学体系,确保贫困生不失学,对聚居区举办双语教学的学校给予特殊扶持;对参加中考、高考学生放宽录取标准和条件,优先录取、定向录取;提高寄宿生补助,并将补助延伸到高中;对任教的教师(包括代课教师)应增加适当补贴。二是加强培训,促进实用技术的推广普及。让每户农户都掌握1—2项实用技术,充分发挥各种产业协会的作用,提供产销保障。同时加强外出务工人员的培训,增加他们的就业机会。三是大力培养和选拔人口较少民族干部。特别是人口较少民族聚居的乡镇应当合理确定人口较少民族领导干部、公务员的名额和比例,并适当放宽任职和录用的条件。同时,开办各种层次、各种形式的学习班、培训班,不断提高人口较少民族干部的素质和能力。

2.加快民生建设,增强发展后劲

在积极争取国家和省、市政府的政策性投入的基础上,市、县各级应逐年加大对人口较少民族发展资金的比例,帮助相对集中居住地改善交通、居住等基础设施,解决当地群众关注、关心的民生问题,努力改善群众的生产、生活条件和生存方式,增强“造血”功能,夯实发展基础。特别注重人口较少民族地区的医疗卫生、文化、科技等基层服务网络体系建设,针对薄弱环节进一步推动卫生室、文化活动室及民族特色博物馆建设提高人口较少民族聚居区基本公共服务水平,进一步建立和完善新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村居民最低生活保障社会保障制度使其全面覆盖人口较少民族聚居区,为人口较少民族,特别是那些守边固土不能实施移民搬迁的边民实施更加有效的生活保障措施,使他们具有更大的生存权和更好的发展权,从根本上获得自我发展能力提升的基础条件。

3.强力实施开发扶贫系统工程,增强发展保障

一是建立健全部门挂钩扶贫制度和领导干部联系制度,认真研究长效扶贫机制,切实开展“帮扶工程”,坚持不脱贫不脱钩;扶贫资金重点要先向可扶的家庭倾斜;对丧失生存条件,原地脱贫无望的实行异地开发扶贫和搬迁转移。二是注重调整优化产业结构,发展特色经济。坚持从地区特点和民族特点出发,按照发挥比较优势,发展特色经济的思路,使每个村培养出1—2个特色明显、优势突出、支撑力强的增收产业。同时要注意靠市场力量来解决差距,在资金、技术和市场流通渠道上大力扶持,增强人口较少民族在市场中的生存竞争力使其逐步增强自我发展能力,实现根本脱贫。三是改善生态环境,实现可持续发展。把退耕还林还草作为重点。以粮代赈,鼓励落实“退耕还林还草、封山绿化、个体承包绿化”。

参考文献

[1]李英勤.贵州毛南族经济发展面临的问题及对策探析,黔南民族师范学院学报,2011,4:32

-35.

[2]赵强.北方人口较少民族特色游浅析,黑龙江民族丛刊,2010,3:62-65.

[3]朱玉福,周成平.人口较少民族教育事业发展研究,民族教育研究,2010,4:107-112.

[4]李晓斌,杨晓兰.扶持人口较少民族政策实践效果及存在问题,中南民族大学学报(人文社科版),2010,6:12-16.

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